统筹城乡发展中的乡村治理


  摘 要:我国作为农业大国,从古至今,乡村治理一直是国家治理中不可忽视的一部分。自封建社会到现在社会主义新时期,中国乡村治理先后经历了四次转型。在党的领导下,乡村面貌明显改善,民众生活水平逐年提高,然而有些治理问题还是存在的,这些问题严重阻碍我国乡村迈向全面小康社会,并在乡村生态、文明与文化等方面日益凸显。为了解决这些所谓的“中国式问题”,我们需要进一步探索如何深入改革完善乡村治理体制。
  关键词:社会主义新时期;乡村治理;改革
  一、 我国乡村治理的历史发展回顾
  从封建时期的“官政自治”到民国时代的“专政劣治”、从集体化时代的“集权统一”到改革开放时代的“乡政村治”,中国乡村社会治理经历了四次转型[1]。农耕文明孕育了中国的封建社会。因封建帝国中央集权的有限性,仅仅依靠中央,是无法对全国各地的乡村以及农民进行有效地控制。此时,就出现了联系中央与地方的一个重要的“中介”—族长或乡绅这些“精英阶层”。这些精英阶层多是由村民一致推选,多为德高望重之人,受村民认可。皇权对乡村的控制只延伸到“县”,百姓们的日常也不与国家打交道,而是通过族长这些群体来完成国家对乡村的汲取、摊派与公共事务的分配。在百姓能够足额缴税的情况下,国家将极大的自主管理权交给民间。这种治理模式的核心,在于在自上而下的中央国家治权与自下而上的社区自治之间通过乡绅阶层的中介性角色寻找契合点,实现国家治理与乡村社会治理之间的有效对接,进而确保乡村社会秩序的和谐稳定与公共事务的有序展开[2]。国家、村内精英、百姓三者,不是仅仅的单向服从关系,而是一种双向互动与合作关系。这种“官政自治”的形式极大地降低了国家治理成本,这种治理模式在中国乡村延续了两千多年。
  民国年间乡村治理趋向“专政劣治”。民国年间处于社会动荡时期,南京临时政府、北洋军阀、国民党政府,各种封建主义与官僚资本主义相继推行了各种乡村民主运动。各个政府推行的各种民主运动,名为“民主”,实则是对民间资源的各种“盘剥掠夺”。政府安排的地痞无赖代替了原来受村民爱戴的精英阶层。地痞无赖作为政府的差役,是政府在中央权力在最底层的代言人,却不再为人民争取权益,只是一味的索取乡村的资源。民国年间,各种政权推行的民主自治运动,极大地破坏了原本的“双轨治理”,加之地痞无赖的各种巧取豪夺,“专政劣治”让民国年间的老百姓,苦不堪言。直至中国共产党领导人民取得新民主主义革命的胜利,打倒了国民党反动派的统治,“专政劣治”的乡村治理模式随之终结。
  新中国成立后,中国共产党带领人民进行了土地革命,“打土豪,分田地”,一系列农村改革运动让人民成为土地的主人。然而新中国成立初期,经济基础比较薄弱国家需要将松散的传统小农经济联合起来,以适应新中国社会主义新型农民的发展于是催生了社会主义农村合作社运动。在农民合作化运动中,国家指派了政治和阶级忠诚,让国家权力体制定的工作组(队),直接主导乡村社会改造。随着农村合作社的发展,国家权力已强制性地插入乡村社会。农村合作社旨在形成高度政治化、组织化和社会化的生产。“人民公社的建立,将国家行政权力体制与乡村社会的经济组织结合在一起,真正实现了政社合一”。[3]人民公社作为国家权力代言人,取代了原来的乡村治理模式,形成了一种单轨式的“集权式乡村动员机制”。集政治、经济与社会组织职能于一身的人民公社,农民作为人民公社的一员,受到其方方面面的影响。农民不能离开公社而独立发展,造成农民对公社的绝对依赖性。在农村大环境中,“以阶级斗争为纲”等政治运动,也让农民在发展农业生产上受到许多限制。后期的人民公社与文化大革命等一系列政治运动,让农村的生产力受到各种抑制。在党的十一届三中全会之后,家庭联产承包责任制提上日程。农民也期望可以有更大的自主权,国家改革了人民公社为基础的农村基层政权组织,乡镇代替了公社,村民委员会代替了生产大队。国家逐渐减少对乡村的干预,单轨政治由此结束。
  改革开放后,国家进一步解放农村生产力,国家在基层的政权由乡镇政府负责,而乡镇以下实行村民自治,村民自行选举村干部。在村民长期以来的政治实践中,由于村民自治的主体性较差,村民“自治”,有名无实。在上世纪九十年代,乡村干部也是利用职务之便,搜刮民脂民膏,农村的“三农问题”日益严重。二十一世纪初,为缓和“三农”问题,减轻农民负担,国家提倡新农村建设,取消农业税费,实施了一系列惠农政策。但农业税的取消弱化了农村基层政权的财政功能,农村公共供给中断,中国乡村社会萧条。 中央正在进一步致力于重建国家、基层政权与农民三者的新型关系,重建乡村社会的和谐稳定。
  二、 农村政治现存问题
  村民自治在之前在乎农村社会稳定、维护农民权益、发展农村民主建设等方面发挥着极重大作用,但现阶段村民自治已陷入瓶颈。
  1.村民自治制度本身的矛盾性
  一方面,在国家的相关立法下,村党支部被赋予了绝对的领导权力,有讨论和决定村内各项经济政治问题的职能。因此党组织的权力就在基层组织之上,村委会处于“被领导”角色,村委会也承担了政府的一部分工作,成为“受政府支配”的机关,这就相悖于国家先前强调的“自我管理、自我教育、自我服务”自治原则。另一方面,随着城市化发展,农村与城市的流动性增强,许多青壮年劳动力都会选择去城里谋生,城里的发展机会降低了村民参与政治生活热情,民主选举的质量也因此下降,社会流动性也加速了村庄政治精英的流失。选举过程中,贿赂问题严重。有钱有势的候选人会通过各种金钱交易,换取村民的选票。同性宗族的村民,也会把票投给血缘关系较近的人,结成利益集体。民主选举、民主监督和民主管理,在乡村自治过程中,没有发挥其应有的作用。
  2.乡村债务危机,农村干部腐败
  近些年,国家颁布了许多建设新农村的政策,也对农村干部提出许多要求。农村干部为了急于完成上级交派的任务,把大量资金投在“面子工程”,比如:海南贫困县陵水县规划多个高尔夫球场,武汉某县修建“遮羞墙”藏垃圾等等,他们只为提高眼前的政绩,缺不考虑乡村的长远发展,导致农村的债务累积越来越多。而农村干部与村庄居民的联系也越来越少,不擅长运用民主法治原则治理乡村社会问题。乡村干部也频发腐败行为,村干部多在土地征用拆遷,集体资源开发,农村基础设施建设,农村低保户评定等方面弄虚作假,以权谋私,收受贿赂。更有甚者,勾结县级及县级以上的官员,结党营私,盘剥农民和乡村的资源。